Me parece1 relevante preguntarnos acerca del modo en que se instituyó la división entre migrantes laborales y refugiados, así como por los cambiantes sentidos y significados que dichas categorías fueron adquiriendo con el tiempo. Desde mi punto de vista, esta división puede ser comprendida como un efecto de las políticas y prácticas de regulación internacional de movimientos de población instituidas a lo largo del siglo xx. En este sentido, esas categorías son un producto histórico de las luchas entre actores e instituciones que buscaron obtener autoridad sobre ciertos “problemas de población”, disputaron una determinada esfera de intervención política y/o compitieron por el dominio político, cultural y económico sobre países, regiones y movimientos migratorios.

Recientemente, la división entre migrantes laborales y refugiados ha terminado constituyendo esferas diferenciadas de intervención política con el establecimiento de dos Pactos Mundiales, uno destinado a la migración y otro al refugio, bajo el monopolio de la oim y el acnur respectivamente. Esta separación proviene de las disputas y confrontaciones que se generaron en torno a los grandes movimientos de población durante el siglo xx, los cuales eran vistos como fuente de inestabilidad social, política y económica, especialmente alrededor de lo que se llamó el “exceso de población” en la Europa de posguerra. Como han mostrado diversos estudios históricos (por ejemplo, Karatani, 2005; Saunders, 2014), si bien el “régimen internacional de refugiados”, según las definiciones convencionales, se constituyó durante la segunda mitad del siglo xx, no es posible comprender cabalmente el establecimiento de la división entre “migrantes” y “refugiados” sin reparar en el periodo de entreguerras ni en el contexto de la Segunda Guerra Mundial.

El enfrentamiento entre el gobierno de los Estados Unidos y organismos internacionales como la oit y las Naciones Unidas fue determinante para la conformación de la estructura institucional internacional que surgió después de la Segunda Guerra Mundial destinada a atender los movimientos migratorios: el icem (actualmente oim) y el acnur. Al mismo tiempo, estas organizaciones heredaron recursos institucionales y económicos, así como ideas y disputas en torno a la actuación sobre el “problema de los refugiados” y los grandes desplazamientos de personas que habían tenido lugar mucho antes de terminar aquel conflicto bélico. Por otra parte, como es sabido, la figura del refugiado que prevalece en la actualidad se conformó en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, con una marcada impronta de la definición jurídica establecida en la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 y de las acciones y recomendaciones del acnur, creado en 1950. Pero es importante recordar, como indican los estudios citados, que los componentes centrales de la definición oficial de refugiado como las nociones de persecución y protección, además de la determinación de ciertos derechos exclusivos para los refugiados, se originaron en medidas que fueron tomadas durante las décadas de 1920 y 1930 en el seno de la Sociedad de las Naciones, nacida inmediatamente tras la Primera Guerra Mundial, frente a los movimientos de personas desplazadas en aquella época; posteriormente, la definición del refugiado como víctima de persecución y con necesidad de protección internacional se terminó de configurar con la formación de la Organización Internacional para los Refugiados (oir) hacia mediados de los años cuarenta, al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Un aspecto menos conocido es que la definición oficial de refugiado también estuvo determinada por las relaciones de rivalidad que mantuvieron los Estados Unidos y la Unión Soviética y las acciones por parte del gobierno estadounidense para excluir al bloque soviético de la oir. Asimismo, fue durante el periodo de entreguerras y los años subsiguientes que se forjaron muchas de las concepciones y prácticas que han moldeado y aún moldean las políticas institucionales en relación con el refugio. Nociones centrales del Pacto Mundial para los Refugiados, establecido en el 2018, como la “distribución de la carga”, ya formaban parte de las discusiones mantenidas en torno al “problema de los refugiados” en el marco de la Sociedad de las Naciones.

Pienso que el concepto de “régimen de migración y fronteras” posee un gran potencial heurístico para comprender las transformaciones que tuvieron lugar en el campo de las políticas migratorias y fronterizas en América del Sur. El uso de “régimen de migración” o “régimen de fronteras” busca indagar y dar cuenta de procesos y prácticas de control y contestación que usualmente son omitidos por aquellos análisis que utilizan nociones como “régimen internacional de refugiados” o “nuevo régimen internacional para el movimiento ordenado de las personas” para referirse fundamentalmente al conjunto de normas, instituciones y procedimientos que regulan los movimientos de “migrantes”, “refugiados” o “desplazados”. De acuerdo con estas premisas, entiendo que las políticas y acciones estatales respecto a las personas desplazadas y refugiadas necesitan ser comprendidas en el marco de un “régimen sudamericano de migración y fronteras”, en lugar de aislar o confinar la cuestión del refugio a un “régimen regional de refugiados”.

Desde mi perspectiva, en estos últimos años los Estados sudamericanos, en mayor o menor medida, han llevado a cabo, especialmente desde la llegada al poder de gobiernos neoconservadores y neoliberales, lo que podríamos llamar “política de la hostilidad” combinada con una “política de la hospitalidad selectiva”. Los diferentes Estados nacionales han puesto en marcha una diversidad de acciones que responden tanto a negociaciones en el ámbito regional como a ciertas coyunturas del respectivo contexto nacional. Algunos grupos nacionales como los venezolanos han sido favorecidos con diferentes medidas tendientes a facilitar su tránsito o residencia, bajo el argumento humanitario. Estas medidas se inscriben en lo que llamaría una “política de la provisoriedad”. Por momentos, los organismos estatales a cargo de los asuntos migratorios han resuelto limitar las “facilidades” ofrecidas como establecer determinadas restricciones: otorgamiento de permisos de residencia temporales, obligatoriedad de pasaporte vigente sin admitir cédula de identidad, solicitud de certificado de antecedentes penales o pasado judicial apostillado y establecimiento de visados especiales o visados consulares (visa humanitaria o de turista). Ahora bien, más allá del alcance nacional de estas prácticas, es importante no perder de vista la construcción de una “respuesta regional” al movimiento masivo de venezolanos. El Grupo de Lima, creado en el 2017 y conformado por varios de los Estados sudamericanos, representa en la actualidad la posición regional que han asumido los gobiernos de derecha en relación con la migración y el refugio. En esta dirección, es imprescindible tomar en cuenta el despliegue de acciones conjuntas entre los gobiernos nacionales, la OIM y el ACNUR. Es revelador que los gobiernos nacionales hayan delegado en estos organismos internacionales el plan de acción resultante de la “Declaración de Quito sobre movilidad humana de ciudadanos venezolanos en la región”.

Pienso que la indagación crítica sobre la producción y los efectos del “régimen internacional de refugiados”, así como de aquellas prácticas que lo constituyen o se derivan, puede resultar una aproximación productiva para imaginar otras posibles propuestas. En este sentido, me parece importante distinguir entre las críticas de carácter técnico que subrayan la distancia o contradicción entre la norma escrita y los modos en que es vulnerada y aquellos señalamientos críticos que problematizan y cuestionan las políticas de refugio sin dar por sentado lo que Malkki (1995) llama el “orden nacional de las cosas” en el campo del refugio y el asilo.

Actualmente, el texto del Pacto Mundial sobre Refugiados ofrece muchos elementos para ampliar y profundizar la discusión acerca de políticas alternativas a distintas escalas. A los fines de imaginar políticas y prácticas alternativas al modo dominante de pensar y actuar sobre las “migraciones forzadas”, sería problemático que este documento sea asumido de forma prescriptiva, es decir, como cosas que se han de hacer. El reconocimiento y la protección de unos pocos dentro del universo de los “elegibles”, aquellos que responden a la figura del “buen refugiado”, los verdaderos o genuinos “merecedores” de la condición de refugiado, desacredita y priva al resto de los migrantes, en particular los ilegalizados, de cualquier principio, derecho o beneficio posible contemplado por las “políticas de protección”. Esto es lo que ocurre de un modo paradigmático con el principio de no devolución. Estas cuestiones deberían conducir a contemplar atentamente la relación entre el refugio, el humanitarismo y el aseguramiento de las fronteras. En este sentido, es preciso tomar en consideración que, como lo ha indicado hace tiempo Didier Bigo, el discurso humanitario puede ser entendido como un subproducto del proceso de “securitización”: éste es el caso, por ejemplo, cuando se establece una diferenciación entre los solicitantes de asilo genuinos y los migrantes “ilegales”, siendo ayudados los primeros mientras son condenados los segundos, al mismo tiempo que dicha diferenciación sirve para justificar los controles de fronteras (Bigo, 2002).

Finalmente, creo que hay muchos aprendizajes que obtener de la enorme heterogeneidad de experiencias de lucha, protesta, contestación o resistencia que han llevado adelante solicitantes de asilo y refugiados en distintas partes del mundo. Si hubiera alguna intención de transformar radicalmente el campo de las políticas de migración (incluido el refugio), habría que prestar mayor atención a la figura del “mal refugiado” y escuchar más a los “refugiados” desobedientes, a los “heréticos”.