Sumário

No contexto da violência e da crise de direitos humanos no México, foram lançadas as bases para uma nova onda de deslocamento interno forçado no país, deixando milhares de famílias mexicanas em extrema vulnerabilidade e em completo abandono. Diante disso, o Estado mexicano tem relutado em reconhecer o problema e, consequentemente, não tem tomado as medidas necessárias para melhorar a qualidade de vida dessa população, impossibilitando-a de exercer efetivamente seus direitos humanos.

O texto a seguir apresenta a abordagem do problema no México a partir da experiência da Comissão Mexicana de Defesa e Promoção dos Direitos Humanos (CMDPDDH), uma organização da sociedade civil que trabalha com pesquisa, análise, visibilidade, defesa e acompanhamento integral das vítimas do fenômeno.

Palavras-chave: direitos humanos, deslocamento interno forçado, guerra às drogas, reconhecimento, violência

Fugindo da violência: as vítimas ocultas da guerra no México e o deslocamento interno forçado

O contexto de violência e as crises de direitos humanos no México estabeleceram as bases para uma nova onda de deslocamentos internos forçados, expondo milhares de famílias do país à extrema vulnerabilidade, se não ao abandono total. Diante dessa situação, o governo mexicano manteve uma atitude relutante em reconhecer o problema e, consequentemente, não tomou nenhuma medida adequada para melhorar a qualidade de vida dessas comunidades. Isso, por sua vez, impede o exercício efetivo dos direitos humanos.

O texto resume como a organização da sociedade civil conhecida como Comissão Mexicana de Defesa e Promoção dos Direitos Humanos (Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos; acrônimo em espanhol: CMDPDH) - cujos esforços se concentram em pesquisa, análise, visibilidade, envolvimento e apoio relacionados aos direitos das vítimas - tem enfrentado a questão.

Palavras chaveA "Guerra às Drogas", migração interna forçada, direitos humanos, reconhecimento, violência.

A guerra contra as drogas e suas consequências

Desde 2006, o governo mexicano vem implementando uma política de segurança nacional de confronto aberto com o crime organizado, também conhecida como guerra às drogas ou guerra contra as drogas. Essa estratégia foi desenvolvida com base na premissa de que os níveis de violência no México são uma resposta direta à presença, à diversificação e à disputa permanente pelo território nacional entre diferentes grupos de tráfico de drogas (Presidência da República, 2006: parágrafos 6-8), omitindo em sua concepção problemas estruturais profundamente enraizados no estado mexicano e no sistema judiciário, como pobreza, desigualdade, corrupção, conivência e impunidade.

Como resultado, as forças armadas receberam um nível de envolvimento sem precedentes, em funções que suplantam as forças policiais e foram implantadas sem um cronograma definido em todo o território nacional. A Lei de Segurança Interna, aprovada em dezembro de 2017 (DOF, 2017b), é vista como uma forma de reforçar e até mesmo consolidar essa forma de política de segurança ao autorizar a intervenção militar em atividades de segurança pública doméstica (OHCHR, 2017).1

Os resultados dessa estratégia de segurança têm sido socialmente devastadores, especialmente em termos de aplicação e respeito aos direitos humanos. Desde que a política foi implementada em 2006, foram registrados 220.456 homicídios no país (SESNSP, 2018a). De acordo com o banco de dados Incidencia Delictiva do SESNSP (2018a), a taxa de homicídios violentos tem aumentado, atingindo um recorde histórico de janeiro a dezembro de 2017, com 25.324 pessoas mortas. O Relator Especial da ONU sobre execuções extrajudiciais, sumárias e arbitrárias observou que pelo menos 70.000 execuções extrajudiciais foram cometidas no contexto da guerra contra as drogas.2 (ACNUDH, 2014: parágrafo 11). Da mesma forma, 34.656 pessoas foram dadas como desaparecidas na jurisdição comum e federal em 1º de janeiro de 2018 (SESNSP, 2018b). As solicitações de acesso à informação mostram que 1.919 inquéritos preliminares e arquivos de investigação para o crime de desaparecimento forçado foram abertos na Procuradoria Geral da República (PGR) e nas procuradorias dos 32 estados da república (PGR, 2017a), e que o Judiciário Federal (CJF) emitiu apenas nove condenações (CJF, 2017a). Enquanto isso, 15.848 inquéritos preliminares e expedientes de investigação foram abertos para o crime de tortura na PGR e nas procuradorias dos estados da república (PGR, 2017b). O Judiciário Federal registra apenas oito condenações (CJF, 2017b).

As evidências sugerem que esse aumento no número de vítimas excede qualquer número registrado na história contemporânea do México e confirma que o país vem enfrentando uma profunda crise de direitos humanos há anos, na qual eventos atrozes e desumanos continuam a ocorrer durante a atual administração, sob a qual não apenas foram cometidas violações graves e maciças de direitos humanos, mas também possíveis crimes contra a humanidade.3 "A intensidade e os padrões de violência cometidos desde dezembro de 2006 constituem fortes evidências de assassinatos, desaparecimentos forçados e tortura perpetrados tanto por agentes do governo federal quanto por membros do cartel,4 são considerados crimes contra a humanidade" (Open Society Justice Initiative, 2016: 15-16).

Exemplos documentados desses crimes hediondos foram o massacre de migrantes cujos corpos foram encontrados na vala comum em San Fernando, Tamaulipas, em 2010 e 2011 (CNDH, 2013; Open Society Justice Initiative, 2016); a execução extrajudicial de 22 pessoas cometida por elementos militares em Tlatlaya, Estado do México, em junho de 2014 (CNDH, 2014); o desaparecimento forçado de 43 jovens estudantes em Ayotzinapa, Guerrero, em setembro de 2014 (CNDH, 2015a); o uso excessivo da força e a execução extrajudicial de 16 pessoas em Apatzingan, Michoacán, em janeiro de 2015 (CNDH, 2015b); a execução arbitrária de 42 civis e a privação da vida de 4 civis em Tanhuato, Michoacán, em maio de 2015 (CNDH, 2016a), entre outros. Somam-se a isso as "390 fossas clandestinas e os 1.418 corpos e 5.786 restos humanos exumados delas em 23 estados do país encontrados entre 2009 e 2014" (UIA, CMDPDH, 2017: 31).5

Ao mesmo tempo, os defensores dos direitos humanos e os jornalistas tiveram que documentar e denunciar sua própria vitimização, pois cada vez mais foram submetidos a ameaças, intimidação, assédio, difamação, campanhas de difamação, vigilância digital e assassinatos, tudo como resultado de sua defesa e reportagens investigativas. De acordo com a organização Artículo 19, "desde 2000, até maio de 2017, 111 comunicadores foram assassinados, 48 deles durante o governo de Felipe Calderón e 32 durante o mandato de Enrique Peña Nieto" (Artículo 19, 2017). Enquanto isso, "106 assassinatos e 81 desaparecimentos de defensores de direitos humanos foram registrados de 1º de dezembro de 2012 a 31 de julho de 2017" (Red TDT, 2017: para. 2).6

A crise de direitos humanos no México foi documentada por organizações nacionais e internacionais e descrita como grave "por se tratar de uma situação extrema de insegurança e violência com níveis críticos de impunidade e atenção inadequada e insuficiente às vítimas e suas famílias" (CIDH, 2015a: 32). No entanto, o atual governo tem se caracterizado pela falta de reconhecimento da situação enfrentada pelo país, pela ignorância e até mesmo pela "desqualificação das observações e recomendações que as organizações internacionais de direitos humanos fizeram a esse respeito; bem como pela falta de um diagnóstico nacional confiável da situação dos direitos humanos e dos desafios que enfrenta nessa área" (Guzmán, 2017: 22), enquanto a tendência dessas formas de vitimização continua a aumentar em um cenário de impunidade quase absoluta (Anistia Internacional, 2016).

Deslocamento interno forçado (FIDH) no México

Dentro dessa crise de direitos humanos no México, um dos problemas mais invisíveis é o deslocamento interno forçado da população. Nos últimos dez anos, centenas de milhares de pessoas foram obrigadas a deixar suas casas como consequência de atos criminosos e violações de direitos humanos cometidos contra elas ou suas famílias, ou como resultado do medo bem fundamentado de se tornarem vítimas diante do clima generalizado de insegurança e impunidade (CMDPDH, 2014: 6).

A Comissão Interamericana de Direitos Humanos declarou em seu relatório Situação dos direitos humanos no México (2015a) que "outra das graves violações de direitos humanos que foram geradas pelas diversas formas de violência que vêm ocorrendo no México nos últimos anos tem a ver com o deslocamento interno forçado", e observou no terreno "a forma como a violência dos grupos do crime organizado, que em alguns casos estão em conluio com agentes do Estado, está levando, direta e indiretamente, ao deslocamento interno de vítimas de violações de direitos humanos e suas famílias" (CIDH, 2015c: par. 74).

Outra observação sobre a falta de ação do Estado mexicano em relação a esse problema é a falta de informações oficiais sobre a magnitude do fenômeno do deslocamento interno no México. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) reitera, como já fez em seu relatório Direitos humanos de migrantes e outros no contexto da mobilidade humana no MéxicoO relatório da CIDH de 2013 sobre a falta de informação por parte dos órgãos estatais mexicanos relevantes (CIDH, 2015a).

A esse respeito, a Comissão Nacional de Direitos Humanos, em seu Relatório Especial sobre Deslocamento Interno Forçado (2016b), o primeiro relatório de agência pública sobre o assunto, observou que:

O deslocamento interno forçado de pessoas no México foi gerado por violência, violações de direitos humanos, desastres naturais, projetos de desenvolvimento, grupos de autodefesa e atividade jornalística. Nos últimos anos, é um tipo diferente de violência que provoca a mobilidade das pessoas, pois está relacionada a grupos armados que estão assolando várias partes do território nacional.

De acordo com os Princípios Orientadores sobre Deslocamento Interno da Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas (UNCHR), as pessoas deslocadas internamente (IDPs) são definidas da seguinte forma:

Pessoas ou grupos de pessoas que foram forçadas ou obrigadas a fugir ou a deixar seus lares ou locais de residência habitual, em particular como resultado de ou para evitar os efeitos de conflitos armados, situações de violência generalizada, violações de direitos humanos ou desastres naturais ou causados pelo homem, e que não cruzaram uma fronteira estatal reconhecida internacionalmente (UNHRC 1998: 5).

O DIF é, em alguns casos, considerado um crime em nível internacional e classificado como "crime de guerra e crime contra a humanidade" (ICC, 2002: art. 7). Devido a seus elementos característicos, é um fenômeno de vitimização que se origina porque:

[...] o Estado foi incapaz de garantir a proteção dessas pessoas e evitar seu deslocamento; pode ser de um massa devido ao número de vítimas que afeta; sistemático porque sua implementação é sustentada ao longo do tempo e o sistema legal e factual é incapaz de lidar com ela; bem como complexo pela violação múltipla e agravada de seus direitos civis e políticos, bem como de seus direitos econômicos, sociais e culturais; e é contínuoA condição de vulnerabilidade da população persiste ao longo do tempo até que seu retorno seja assistido, digno e seguro (Meier, 2007: parágrafo 2).

Por sua vez, a Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) destacou que a situação de especial vulnerabilidade e indefensabilidade em que geralmente se encontram as pessoas deslocadas pode ser entendida "como uma condição de de fato de desproteção" (Co-IDH, 2010: 141). Também determinou que "os Estados devem ser responsabilizados por suas ações ou omissões que geram o deslocamento interno, bem como por sua falha em estabelecer as condições e fornecer os meios para o retorno seguro da população deslocada" (Co-IDH, 2011: para. 165).

No México, o governo não reconheceu o fenômeno da DIF no mais alto nível e não tem mecanismos institucionais e normativos para o atendimento e a proteção desse setor da população, apesar de sua tendência permanente e crescente que se estende por todo o território mexicano e das repercussões e dos altos custos humanitários que continua a representar.

De acordo com a resposta oficial fornecida pelas autoridades federais ao CNDH sobre se o Estado mexicano verificou a existência de deslocamento interno forçado no México, foi relatado o seguinte:

Nas informações apresentadas pela [Unidade de Direitos Humanos do Ministério do Interior] UDDH-SEGOB, é feita uma análise da definição das causas de DFI, de acordo com os Princípios Orientadores, para concluir que no México a existência de qualquer um dos elementos necessários para a presença de deslocamento interno forçado não foi comprovada, portanto não é possível reconhecê-lo.acrescentando que Embora haja mobilidade devido à violência, ela não é generalizada. (CNDH, 2016b: 85).

A resposta fornecida pelo Estado mexicano nos obriga, em princípio, a questionar sua interpretação correta da definição estabelecida nos Princípios Orientadores sobre Deslocamento e, nesse sentido, a perguntar se a recusa em reconhecê-la se deve a uma capacidade interpretativa deficiente ou, ainda mais grave, a uma falta de vontade política. Por outro lado, a resposta reconhece explicitamente a mobilidade devido à violência dentro do país, mas a ênfase está na natureza específica desses deslocamentos.

Com o objetivo de promover uma contra-narrativa ao discurso oficial, apresentaremos alguns casos amplamente documentados - construídos principalmente pelo setor acadêmico e por organizações da sociedade civil - que demonstram a existência, a continuidade e a generalização do deslocamento em massa como resultado das várias formas de violência presentes no país.

Evidência da existência de DIF no México

O fenômeno do DIF tem uma presença histórica em nosso país desde, pelo menos, a década de 1970. Naquela época, os deslocamentos populacionais foram causados por intolerância religiosa, conflitos comunitários, conflitos de terra e território e conflitos de recursos naturais (Rivera, 2007; Martínez, 2005; CDHFC, 2003). Durante as décadas de 1970 e 1990, o deslocamento interno de pessoas deveu-se a conflitos políticos e intracomunitários, causados principalmente entre partidários do Partido Revolucionário Institucional (PRI) e do Partido da Revolução Democrática (PRD), produzindo deslocamentos em comunidades rurais e indígenas em Chiapas,7 e alguns conflitos em Oaxaca8 (Rivera, 2007). Durante esses anos, o deslocamento forçado de uma população majoritariamente indígena ocorreu no contexto da "chamada Guerra Suja e da luta do governo para enfraquecer os grupos insurgentes e os movimentos sociais indígenas independentes", especialmente nos estados do sudeste do país (Benavides, Patargo, 2012: 78; grifo nosso).

O caso mais emblemático foi o do povo indígena Triqui.9 em Oaxaca, cujo deslocamento tem sido uma situação constante desde 1970 como consequência de múltiplos fatores (De Marinis, 2013). No entanto, a violência política exercida principalmente pelo Estado para reprimir e desmantelar organizações indígenas independentes em sua luta pela autonomia como povo nativo ao longo das décadas foi uma das principais causas do abandono forçado de centenas de famílias durante o conflito (De Marinis, 2013).

Embora o deslocamento forçado da população tenha sido uma realidade constante na história dessa região, não há precedentes na literatura para seu reconhecimento e tratamento especializado antes de 2010.

Nesse ano (2010), o deslocamento de "cerca de 600 indígenas triquis" ocorreu em face do recrudescimento da violência na área, que foi enquadrada por graves violações de direitos humanos, massacres e agressões sistemáticas exercidas - durante meses de confinamento - contra a população por grupos armados ligados ao PRI (De Marinis, 2017). No entanto, diferentemente de outros deslocamentos ocorridos em anos anteriores, esse se tornou visível devido à escala do conflito e da violência - descrita como extrema - e à combinação de várias ações midiáticas, políticas e jurídicas realizadas pela própria população (De Marinis, 2017), o que levou à concessão de medidas cautelares pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH, 2010). Essa última, emitida em 7 de outubro de 2010, foi fundamental para o reconhecimento oficial do deslocamento de pelo menos 135 pessoas deslocadas do povo indígena Triqui de San Juan Copala e decisiva para a promoção de políticas de intervenção posteriores - parciais (CIDH, 2010).

Entretanto, o caso do DIF ocorrido durante o conflito armado em Chiapas representa o precedente mais importante em nível nacional, sendo o primeiro a ser reconhecido na categoria de "deslocamento" e o único a ser aceito como causa de deslocamento. conflito armado (CNDH, 2016b: 3), que permitiu um avanço na compreensão desse problema, primeiro por distingui-lo de outras formas de migração ligadas principalmente a situações econômicas e, segundo, por contribuir para a identificação e o reconhecimento da ocorrência de deslocamento em contextos semelhantes no país.

Embora o deslocamento interno tenha sido uma realidade latente nesse estado por várias décadas, foi somente no início da década de 1990 que o deslocamento da população relacionado ao conflito armado começou a ocorrer. Sua disseminação em larga escala avançou à medida que se intensificavam os confrontos entre o Exército Zapatista de Libertação Nacional (EZLN) e elementos do exército mexicano. Entre 1994 e 1998, o conflito armado causou o deslocamento de "entre 50.000 e 84.000 pessoas, 99% indígenas e 98% zapatistas e opositores ao regime do Partido Revolucionário Institucional" (Arana e del Riego, 2012: 19), dos quais "estima-se que, até o momento, mais de 30.000 estejam em condição de deslocamento interno forçado prolongado" (Arana e del Riego, 2012: 19).10 nessa entidade (Rubio e Pérez, 2016: 32).

De acordo com a declaração feita sobre os deslocados internos pelo Dr. Francis M. Deng - então representante do Secretário Geral da ONU - durante sua visita oficial ao México, de 18 a 28 de agosto de 2002, as entidades que sofreram deslocamento forçado durante esses anos foram: "Oaxaca, Guerrero, Sinaloa, Tabasco e, em maior medida, Chiapas". Da mesma forma, o Diagnóstico da situação dos direitos humanos no MéxicoO relatório de 2003 do Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (OHCHR) menciona que os números gerais estimados para aquele ano, apesar da ausência de estatísticas oficiais, variam "entre 3.000 e 60.000 pessoas deslocadas", citando como causas "conflitos relacionados a práticas religiosas, conflitos de terra, incluindo invasões ilegais, tráfico de drogas, despejos forçados por autoridades governamentais ou grupos armados irregulares e migração dentro do território mexicano" (OHCHR, 2003: 170).

Diferentemente das ondas anteriores de deslocamento em massa no México, na última década, o DIF aumentou drasticamente no cenário de insegurança e violência pelo qual o país está passando. A maioria dos eventos é resultado de violência criminosa, vitimando civis por meio de assassinato, desaparecimento, recrutamento forçado, extorsão, roubo, desapropriação, ameaças, assédio ou intimidação e medo (Pérez, 2016: 8).

Identificamos que a situação se tornou evidente em sua magnitude desde que a estratégia de segurança de combate aberto ao tráfico de drogas foi implementada, especialmente desde a implantação do primeiro operações conjuntas11 "nas entidades mais violentas do país, cujas taxas de homicídio foram exacerbadas ao nível de alguns dos países mais violentos do mundo, como a Venezuela ou a Colômbia, como um efeito causal derivado de sua implementação" (Merino, 2011: para. 9). Assim, junto com "a fragmentação dos grandes cartéis, o surgimento de novas e menores células criminosas em todo o país, juntamente com as altas taxas de impunidade e corrupção, o deslocamento interno começou a se tornar mais comum" (Rubio e Pérez, 2016: 32).

O Relatório Global de 2014 do Centro de Monitoramento de Deslocamento Interno (IDMC) declarou em 2014 "que a expansão da violência criminosa, em particular as atividades de grupos criminosos e as operações militares de larga escala implementadas para combatê-los, foi a causa do deslocamento de dezenas de milhares de pessoas", e estimou o número geral do país em 160.000 deslocados (IDMC, 2014).

De acordo com o trabalho de pesquisa sobre o registro de episódios de deslocamento interno forçado em massa12 Os autores deste manuscrito realizado pela Comissão Mexicana para a Defesa e Promoção dos Direitos Humanos (CMDPDH), no qual, por meio do monitoramento sistemático da mídia local e nacional e do contato com organizações da sociedade civil que relatam tais eventos, são obtidos dados quantitativos e qualitativos que nos permitem identificar, medir e entender melhor o fenômeno do DIF, até o final de 2016, 310.527 pessoas deslocadas internamente foram registradas (CMDPDH, 2016). E, no período de janeiro a dezembro de 2017, foram identificados pelo menos 25 episódios de deslocamento em massa, que, segundo estimativas, afetaram 20.390 pessoas (CMDPDH, 2018: 9). Esses deslocamentos foram registrados em pelo menos 9 estados, 27 municípios e 79 localidades. Em 2017, a principal causa de deslocamento foi a violência gerada por grupos armados organizados (como cartéis, grupos do crime organizado, entre outros), sendo a causa mais frequente, com 68% do número total de episódios. As outras causas registradas durante esse ano foram violência política, conflitos sociais e conflitos territoriais (28% do total) e um projeto de mineração extrativa (4% do total). O trabalho de pesquisa realizado pela CMDPDH, por sua vez, identificou que a forma de violência mais frequentemente identificada envolveu ataques armados contra comunidades; confrontos armados entre grupos criminosos e entre grupos criminosos e agentes do Estado; ameaças e intimidação; e queima ou destruição de casas, plantações, negócios e veículos (CMDPDH, 2018).

Os estados mais afetados este ano foram Chiapas, Guerrero e Sinaloa, que estão entre aqueles com o maior número de episódios e representam aproximadamente 74% do número total de vítimas. Assim, de acordo com o registro histórico-cumulativo realizado pelo CMDPDH desde dezembro de 2006, o número total estimado de pessoas deslocadas à força no México em dezembro de 2017 é de 329.917 (CMDPDH, 2018).

Com base no trabalho realizado pelo CMDPDH, temos informações suficientes para confirmar que o deslocamento interno forçado é uma realidade que esteve presente na última década em pelo menos 18 estados do país: Chihuahua, Sinaloa, Durango, Guerrero, Michoacán, Oaxaca, Chiapas, Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Zacatecas, Estado do México, Jalisco, Nayarit, Coahuila e Hidalgo.13.

Por sua vez, o Relatório Especial sobre Deslocamento Interno Forçado (DFI) no México, produzido pela Comissão Nacional de Direitos Humanos, registrou 35.433 vítimas de deslocamento interno forçado que foram referidas por terceiros, das quais 31.798 foram deslocadas por causa de crimes e 1.784 pessoas se identificaram como deslocados internos forçados, por meio de solicitações de informações, arquivos, registros circunstanciais e uma amostra baseada em questionários aplicados em 65 municípios nos 32 estados. Esses deslocamentos foram registrados em 27 entidades do país, principalmente em Chiapas, Guerrero, Michoacán, Sinaloa, Tamaulipas, Jalisco, Puebla, Veracruz, entre outros (CNDH, 2016b).

Como uma organização de acompanhamento especializada na questão do deslocamento interno forçado no México, testemunhamos o acúmulo de evidências apresentadas ao governo mexicano e sua relutância em validá-las efetivamente.

Nesse sentido, há dois fatores principais que observamos durante o monitoramento e a pesquisa do fenômeno que dificultam esse reconhecimento: por um lado, o problema da semântica e, por outro lado, a do aritmética. Utilizamos ambas as expressões porque concordamos que elas resumem a situação atual em que o fenômeno está sendo tratado e porque foram utilizadas pelos representantes do governo mexicano durante sua participação e em resposta aos argumentos apresentados pelas organizações peticionárias na última audiência pública perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (2016, 5 de dezembro) sobre A situação dos direitos humanos das pessoas afetadas por deslocamento interno no México realizado em 2016.

Semântica

O problema da semântica refere-se à relutância do governo mexicano em conceituar, fundamentar e definir explicitamente o deslocamento interno forçado nas estruturas normativas e leis existentes. Essa ausência impede a identificação, o registro e, consequentemente, a atenção especializada e a restituição de seus direitos.

Na estrutura nacional, apesar do fato de duas leis estaduais terem sido criadas para prevenir e lidar com o deslocamento interno: Lei de Prevenção e Atenção ao Deslocamento Interno no Estado de Chiapas (Decreto nº 158, 2012) e A Lei de Prevenção e Atenção ao Deslocamento Interno no Estado de Guerrero (Decreto nº 487, 2014), ambas as leis, desde sua criação, não foram regulamentadas, o que significa que não foram implementadas.

Por sua vez, a Lei Geral de Vítimas (LGV) (DOF, 2017a), que representa o único instrumento legal em vigor e adequado para registrar, atender e proteger os direitos das vítimas desse fenômeno, é insuficiente para que os deslocados internos forçados sejam registrados na Comissão Executiva de Atenção às Vítimas (CEAV).14

Desde sua concepção, a LGV foi integrada em três artigos15 Os deslocados internos como grupos vulneráveis que poderiam ser beneficiários da lei, mas sua definição não fazia parte do documento inicial e não foi incorporada nas diferentes reformas pelas quais a lei passou (DOF, 2017a).16 Houve até mesmo uma recusa expressa em remover o termo forçado no artigo recentemente reformado (2016, 5 de dezembro). Como uma organização que representa legalmente casos de deslocamento interno forçado, pudemos observar a resistência que existe ao registro de vítimas de deslocamento e, com isso, a série de obstáculos burocráticos ao cumprimento; o principal obstáculo é a falta de reconhecimento do status de vítimas de violações de direitos humanos causadas por deslocamento, apesar de o próprio CEAV ter o poder de reconhecer autonomamente o status de vítima.17 Isso ocorre apesar do fato de que, em 2014, por meio de um acordo aprovado pela maioria dos comissários, foi reconhecido que "a situação de deslocamento interno direcionado deve ser considerada como um evento vitimizador autônomo que precisa ser tratada com uma abordagem diferenciada e especializada" (CEAV, 2014; itálico meu).

Nesse sentido, observamos que a ausência de uma estrutura jurídico-normativa que identifique a DIF como uma evento vitimizador autônomo e a ausência de uma definição desse fenômeno de acordo com a realidade mexicana nessa Lei, significará que os obstáculos burocráticos persistirão, dificultando o registro e, portanto, o atendimento às milhares de vítimas desse fenômeno em nível estadual e federal.

Aritmética

O problema da aritmética refere-se à recusa do Estado em levar em conta o fenômeno do deslocamento por meio da elaboração de um diagnóstico oficial que forneça informações desagregadas para identificar as vítimas e determinar suas necessidades de proteção e assistência.

Até o momento, não há registro ou censo oficial da população deslocada. Entretanto, as fontes estatísticas nacionais oferecem evidências aproximadas de sua existência.

Por exemplo, os dados oficiais fornecidos por entidades como o Instituto Nacional de Estatística e Geografia (INEGI) mostram, por meio dos resultados de várias pesquisas populacionais - sem que seu objetivo seja explicitamente identificar o problema -, a presença do fenômeno em grandes dimensões.

A Pesquisa Nacional de Vitimização e Percepção de Segurança Pública (ENVIPE) 2017 confirma a relação entre violência e deslocamento forçado: revela que 24,2 milhões de pessoas com 18 anos ou mais foram vítimas de algum crime (como extorsão, fraude, roubo, ameaças verbais, lesões, sequestro, crimes sexuais, entre outros), o que representa uma taxa de 28.788 vítimas por 100.000 habitantes em 2016, comparável ao período de 2013 e 2014. A pesquisa também indica que, em 2016, de uma população nacional total de 122.443.604 habitantes, 1.061.098 pessoas com 18 anos ou mais optaram por mudar de casa ou local de residência de forma planejada ou abrupta para se protegerem do crime em 2016. Isso representa 0,9% da população total do país (INEGI, 2017). Por sua vez, a Pesquisa Nacional de Dinâmica Demográfica mostra que, entre agosto de 2009 e setembro de 2014, 185.936 pessoas no país tiveram que mudar de residência para outra entidade devido à insegurança pública (INEGI, 2014).

Com relação a essas cifras, a resposta das autoridades tem sido descartar essas fontes oficiais. De acordo com a resposta dada pelo então Subsecretário de Direitos Humanos da Segob durante a audiência pública perante a CIDH (2016, 5 de dezembro) mencionada acima, após ter apresentado essas informações: "Se qualquer mudança de endereço por motivos de segurança for considerada como deslocamento interno forçado [...] teremos que revisar as estatísticas sobre esse assunto em todo o mundo" (CIDH, 2016, 5 de dezembro).

Diante dessa resposta, deve-se enfatizar que não há mobilidade devido à insegurança que não seja forçada. Deve-se ressaltar, ainda, que os principais elementos constitutivos do deslocamento - como o próprio nome faz referência - não são apenas as causas que o geram, mas também o fato de que ele ocorre dentro das fronteiras internas de um país e, portanto, a responsabilidade de fornecer proteção e cuidados à população nessa situação recai sobre o Estado.

Ações implementadas para o reconhecimento do deslocamento interno forçado: experiência como uma organização de direitos humanos

Diante da relutância do Estado mexicano em construir uma base mínima que lhe permita começar a concentrar seus esforços no atendimento às vítimas desse grande drama humanitário sofrido por parte da população mexicana, surgiram pesquisas, trabalhos e abordagens de vários setores para continuar documentando e denunciando sua presença, escalada e impactos.18

Um desses esforços foi feito pela Comissão Mexicana de Defesa e Promoção dos Direitos Humanos (Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos).19 Desde 2014, a área de deslocamento interno forçado foi incorporada à estrutura organizacional da CMPDPH, reconhecendo a necessidade de abordar o problema crescente que não estava sendo tratado ou acompanhado por nenhuma outra organização em nível nacional.

Desde então, na ausência de um diagnóstico oficial, documentação e análise abrangente com uma perspectiva ampla, multidisciplinar e multifatorial do fenômeno do deslocamento interno, o CMDPDH desenvolveu um trabalho em torno da questão com o objetivo de influenciar20 O Comitê de Especialistas sobre os Direitos da Criança tem se mostrado favorável à sua inclusão na agenda pública como um problema a ser abordado e tratado com urgência no campo dos direitos humanos.

Nesse sentido, nossa tarefa foi realizar um trabalho de pesquisa qualitativa e quantitativa, com o objetivo de contribuir para a visibilidade, a compreensão e o reconhecimento do fenômeno do deslocamento interno forçado no México, bem como para o reconhecimento de suas vítimas, a fim de, consequentemente, contribuir para a prestação de assistência a elas.

O trabalho é desenvolvido a partir de uma abordagem integral que considera, por um lado, contribuir de forma cada vez mais profunda para a análise das necessidades da população nos estágios que constituem o ciclo de deslocamento, identificando suas causas, as queixas e a violência a que estão sujeitas no local de origem, as enormes perdas humanas e materiais, os perigos que enfrentam durante a fuga, bem como as privações que enfrentam ao tentar reconstruir suas vidas nos locais de destino.

Por outro lado, a pesquisa realizada nessa área fornece uma estimativa anual do número de pessoas no México que são vítimas de deslocamento interno forçado. Esse processo começou em 2011 com o trabalho realizado pela acadêmica Laura Rubio Díaz Leal, especialista no assunto e consultora do CMDPDH. Esse trabalho de coleta de dados foi retomado e continua sendo realizado de forma contínua com o objetivo de identificar a magnitude do deslocamento por meio do registro da cobertura da mídia de episódios de deslocamento interno forçado em massa no país.

Na ausência de uma medição formal do problema, o CMDPDH é a única organização que fornece um registro de episódios de deslocamento em massa e uma estimativa do número de pessoas afetadas,21 a fim de contribuir para o trabalho de atores estratégicos, instituições governamentais e organizações não governamentais, servindo como insumo para a tomada de decisões, bem como para a elaboração de estratégias, propostas e ações para prevenir e abordar o fenômeno do deslocamento interno forçado e suas vítimas.

Como um elemento crucial no monitoramento da questão, o CMDPDH liderou espaços de advocacy, diálogo e articulação de prioridades para elevar a questão na agenda política nacional e internacional.22 Esses esforços de articulação também permitiram levar em conta o trabalho realizado nessa área por outras organizações de direitos humanos de todo o país e pelo setor acadêmico, estabelecendo vínculos cada vez mais consolidados para seu tratamento conjunto.

Finalmente, em coordenação com a área de Defesa do CMDPDH e em resposta à natureza da organização, fornecemos apoio jurídico - por meio de litígio estratégico - a casos emblemáticos de deslocamento interno forçado no país, levando sua demanda por justiça a todos os órgãos nacionais e internacionais relevantes. Isso permite identificar as principais lacunas existentes na proteção e no atendimento às pessoas deslocadas, bem como reconhecer os desafios que precisam ser enfrentados imediatamente nessa área. Isso ajuda a gerar os precedentes legais necessários que levarão ao atendimento, ao acesso à justiça e à restauração dos direitos de todas as vítimas de deslocamento interno forçado no país.

Apesar da existência de milhares de vítimas, cujo número está aumentando em nosso país, e que permanecem em um estado de desamparo e abandono, o Estado mexicano não realizou as ações relevantes para melhorar a qualidade de vida da população deslocada à força, muito menos aquelas destinadas a reparar as diversas violações de direitos humanos resultantes de seu deslocamento.

Depois de apresentar as informações que nos permitem demonstrar a existência do deslocamento interno forçado em nosso país a partir de múltiplas perspectivas, vale a pena perguntar: que outros elementos permitiriam ao Estado mexicano provar a existência do deslocamento interno forçado?

O surgimento de um movimento de vítimas aparece como uma resposta imediata à pergunta feita.

Sobre um movimento de vítimas de deslocamento

Nos últimos anos, no México, diante de um cenário complexo em que as formas de violência estão se diversificando, as organizações da sociedade civil, juntamente com os coletivos e movimentos de vítimas, redobraram seus esforços monitorando, documentando, investigando e acompanhando casos de violações de direitos humanos para buscar justiça, verdade, reparação e garantias de não repetição para as vítimas.

Entretanto, diferentemente de outras graves violações de direitos humanos, o trabalho relacionado ao fenômeno do deslocamento interno forçado e suas vítimas ainda é incipiente. O trabalho das organizações da sociedade civil, em termos de reconhecimento do problema, encontra-se em uma lacuna muito ampla que abrange diferentes aspectos: explicar sua definição para a correta identificação do fenômeno pelas instituições públicas, pela sociedade em geral e até mesmo pelas próprias vítimas; realizar seu estudo e quantificação na ausência de dados e registros formais que contribuam para sua mensuração; fornecer acompanhamento jurídico para as vítimas que não encontram sua definição na lei que as protege.

Por outro lado, o surgimento de grupos de vítimas organizados em torno do problema seria fundamental para obter seu reconhecimento; de fato, isso lhes permitiria ter um impacto efetivo sobre o possível desenho de políticas públicas para sua atenção; além disso, isso se tornaria um esforço para escapar do objetificação da pessoa deslocadaIsso promoveria o surgimento de "identidades politizadas entre pessoas que sofrem estigmatização e abandono pelo Estado" (Aparicio, 2005: 146) e ajudaria a transcender "a ideia [dos deslocados] de corpos dóceis sem poder de decisão sobre seus projetos de vida individuais e coletivos" (Aparicio, 2005: 146).ibidem: 145). Entretanto, embora existam algumas experiências de PDIs organizadas, até o momento não há um movimento de vítimas suficientemente articulado, forte e representativo que possa promover a iniciativa em nível nacional.

Com base em nossa experiência, arriscamo-nos a delinear alguns fatores que podem explicar essa ausência. Esses fatores incluem:

1. Em princípio, falta de conhecimento e desinformação sobre a natureza do problema. Com base no trabalho realizado, observamos que a maioria das vítimas de deslocamento interno forçado não se identifica como tal. A falta de conhecimento da terminologia e as poucas ações tomadas para disseminar informações sobre o problema resultam no fato de as vítimas não se identificarem como tal. Essa lógica está presente até mesmo nas pessoas que são deslocadas em decorrência de alguma outra violação dos direitos humanos. Elas se reconhecem como vítimas da primeira violação que desencadeou o deslocamento, e não como vítimas de deslocamento interno forçado, mesmo quando a situação de deslocamento permanece.
2. Medo e pouca visibilidade das vítimas. O deslocamento forçado geralmente é realizado em segredo, de modo que as vítimas não são identificadas no momento da fuga, nem durante a viagem ou no destino. Para evitar chamar a atenção e temer que a violência e os agentes que desencadearam seu deslocamento apareçam no local de refúgio, as vítimas tendem a limitar suas ações para exigir justiça.
3. Medo de criminalização e estigmatização social. No México, há uma forte tendência de criminalizar as vítimas de violência. As instituições governamentais, bem como a mídia, desempenham um papel importante na estigmatização da população deslocada. Há uma narrativa profundamente enraizada na sociedade mexicana que determina que somente as pessoas envolvidas em grupos do crime organizado são afetadas pela violência do Estado ou pela violência gerada por outros grupos criminosos. Essa narrativa pode gerar muita desconfiança em relação às pessoas deslocadas nas comunidades que as recebem.
4. A ausência de raízes territoriais e de redes de solidariedade nos locais de destino.. O desconhecimento da dinâmica da comunidade, bem como o desconhecimento dos códigos sociais locais, juntamente com a ausência de fortes redes de solidariedade, podem afetar a construção e o posicionamento de uma demanda coletiva.
5. Falta de cobertura das necessidades básicas individuais e coletivas.. Intrínseco à condição de deslocamento está um processo de empobrecimento gradual e progressivo ou absoluto e imediato. A necessidade de direcionar todos os esforços para a sobrevivência individual e familiar tende a ter prioridade sobre os processos de médio e longo prazo de busca por justiça, ainda mais no caso de uma forma de vitimização não reconhecida.

Nesse sentido, vale a pena destacar a experiência adquirida pelos movimentos de vítimas de violência em nosso país, como o Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (Movimento pela Paz com Justiça e Dignidade),23 e o Movement for our Disappeared (Movimento pelos Desaparecidos),24 que, de maneira articulada e com total legitimidade para fazê-lo, conseguiram influenciar efetivamente a estrutura jurídico-normativa de nosso país. Ao mesmo tempo, esses movimentos desencadearam a solidariedade e a resistência à desumanização da sociedade mexicana em um momento em que a violência permeia a estrutura institucional e social. Ao mesmo tempo, eles contestam a narrativa oficial contemporânea e contribuem para a construção de uma sociedade na qual a justiça, a verdade e a memória possam estabelecer as bases para a definição de políticas públicas.

Reflexões finais: desafios

Diante de um contexto tão adverso e de um Estado que reluta em reconhecer a atual crise de violência e direitos humanos, o que leva a uma falta de reconhecimento do problema e, consequentemente, da condição de vítima da população deslocada, como organização, concentramos todos os nossos esforços na geração de informações confiáveis. Por um lado, essas informações podem influenciar a tomada de decisões informadas sobre a natureza do problema e a atenção correta dada às vítimas pelas autoridades governamentais nos diferentes estágios do deslocamento. Por outro lado, elas nos permitem promover a visibilidade do problema além da esfera institucional, pois buscamos aumentar a conscientização, em primeiro lugar, entre as organizações sociais, com o objetivo de expor a natureza transversal do problema e, em segundo lugar, entre a população em geral sobre a vulnerabilidade da população deslocada internamente. Ao mesmo tempo, pretendemos destacar a falta de abrigo institucional em que vivem os deslocados internos, com a intenção de mobilizar consciências e desencadear solidariedade e empatia social que contribuirão para posicionar a questão como um problema público prioritário.

O processo de advocacy internacional que realizamos com base nas informações geradas pela área de Deslocamento Interno do CMDPDH também nos permite recorrer ao apoio e à escuta de organizações internacionais de direitos humanos, motivando-as a gerar posições em favor da população deslocada, questionando diretamente o Estado mexicano sobre sua existência e sua necessidade de reconhecimento e atenção.

Acreditamos também que a visibilidade do problema criará as condições adequadas para que as vítimas se reconheçam e se assumam como tal, o que lançará as bases para uma futura articulação e organização das vítimas.

Nesse sentido, entendemos que a possibilidade de persuasão para a melhoria da qualidade de vida dessas pessoas reside, em grande parte, na força da articulação que se possa construir em torno da causa. Para tanto, há toda uma gama de possibilidades de abordagem e apoio à população deslocada, uma vez que o tratamento desse problema ainda está em um estágio inicial. Partindo da premissa de que o reconhecimento oficial do deslocamento interno forçado no México constitui o maior desafio para que as vítimas sejam registradas e atendidas como tal, vale a pena retomar a experiência colombiana, que evidencia um processo multifatorial, gradual e evolutivo de reconhecimento durante um longo período de tempo. Embora o reconhecimento oficial do problema tenha sido alcançado em 1995 e formalizado em 1997 com a emissão da Lei 387, foi somente com a decisão da Corte Constitucional Colombiana, nove anos depois, na Sentença T-025, que as políticas públicas sobre deslocamento passaram a ser examinadas. Isso levou a um amplo desenvolvimento dessa decisão, na qual a participação ativa das vítimas, da academia e da sociedade civil tem sido fundamental para a elaboração, a implementação e a avaliação de políticas públicas voltadas para a atenção e a prevenção do fenômeno (Rodríguez e Rodríguez, 2010).

Especificamente, consideramos que o setor acadêmico poderia contribuir para o desenvolvimento, por exemplo, de propostas de instrumentos de registro padronizados que contribuam para a análise quantitativa e qualitativa do fenômeno e das condições que o geram. Outra abordagem do setor acadêmico ou das organizações da sociedade civil é a necessidade de apoiar a análise comparativa das políticas públicas e a elaboração de planos e programas nacionais que respondam ao problema. Isso contribuiria com um conteúdo substancial para a discussão técnica por meio da elaboração de uma lei nacional sobre deslocamento interno - se essa for considerada a resposta adequada - ou, se não for, algum outro instrumento que facilite o acompanhamento e o apoio do Estado às vítimas.

Há algumas indicações, extraídas da experiência colombiana, sobre os desafios para a implementação eficiente da política pública de atenção e prevenção que deverão ser enfrentados após o reconhecimento do problema, entre os quais podemos citar: 1) A construção de uma definição ampliada e suficientemente extensa da pessoa deslocada, de acordo com o contexto; 2) A construção de uma perspectiva integral da política e, com ela, a definição de metas e prazos da política; 3) A atribuição e delimitação clara de funções e responsabilidades, bem como de recursos administrativos para sua correta execução; 4) A garantia de participação da população deslocada no desenho e na execução das políticas públicas de atenção e prevenção, com o intuito de "vislumbrar e manter a heterogeneidade de perspectivas que existem entre os próprios deslocados em relação à sua situação e às expectativas que têm para o futuro, bem como em relação à política pública de deslocamento forçado" (Aparicio, 2005: 162); 5) Flexibilização dos esquemas burocráticos voltados para o atendimento à população; e 6) Construção de um sistema de informação eficiente e confiável e de um Registro Único da população deslocada (Rodríguez e Rodríguez, 2010).

Por fim, reconhecemos que o problema do deslocamento interno forçado e, sobretudo, suas vítimas, têm um árduo caminho pela frente para serem reconhecidos, razão pela qual ações para torná-lo visível, investigá-lo e mensurá-lo são fundamentais. Reiteramos que o deslocamento interno forçado não é um fenômeno isolado e constitui uma violação autônoma de múltiplos direitos, e é por isso que os esforços coletivos que podemos fazer a partir de diferentes espaços podem resultar em uma melhoria substancial em suas condições de vida atuais.

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